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　　探讨国资基金的监管，首要即面临什么是国资基金的问题。目前中国法律体系中的“国有企业”并非一个统一、标准的定义，不同的法律法规【例如公司法、国资监管、国资交易、上市公司管理等】从不同角度对“国有企业”或类似概念进行过界定，这些定义在范围和标准上存在差异，共同构成一个多维辨识的体系。简而言之，人们通常所言的“国有企业”更多是一个笼统的称谓，其内涵和外延须结合具体的场景予以辨识。譬如在公司治理层面，是《公司法》的“国家出资公司”概念；在广义的国资管理层面，是《企业国有资产法》的“国家出资企业”概念；在国有资产交易层面，主要是国资委32号令的“国有及国有控股、国有实际控制企业”概念；在上市公司管理层面，是《上市公司国有股权监督管理办法》的“国有股东”概念等。故当涉及某一具体场景时，需根据相关的法律法规予以辨识。

　　合伙制基金的国资认定存在两处争议问题：（1）有限合伙企业通常由其执行事务合伙人控制，国资成分的多寡影响份额权益，但通常并不直接决定该企业的控制权；（2）虽然实践中一般根据国资委32号令的规则来认定是否属于国有及国有控制企业，但32号令是否直接适用于合伙企业却是存疑的，概因32号令的立法依据、背景和行文表述等似乎并不针对合伙企业，以及国资委网站对“国有企业转让有限合伙企业财产份额是否适用32号文”问题的回复是“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业”等，可见根据何种规则或标准来认定合伙企业的国资性质，在实践中存有争议，其根源在于当前我国并无专门、明确的针对合伙企业的国资认定和交易监管的法律法规。

　　抛开合伙企业国资认定的争议，除用于国资权益登记的目的【例如《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》】之外，单纯的认定合伙制基金是否为国有及国有控制企业可能并无太大的实际作用【国资基金的份额转让交易有试点规则[1]】，其现实意义仍在于根据基金的国资性质和交易行为以判断是否须履行国资监管的相关手续。故此，本文将直接在基金的股权投资、转让退出等具体场景中（见下文）探讨国资性质的合伙制基金【不论是否构成32号令项下的国有及国有实际控制企业】是否需履行相关国资交易手续的问题。

　　（2）倘若标的公司不是国有企业，国资基金的股权投资应区分情形以判断是否需履行评估手续。根据《企业国有资产法》第四十七条、《国有资产评估管理办法》第三条[2]、《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条[3]、《国有资产评估管理若干问题的规定》第三条[4]等相关规定，国资基金股权投资过程中可能触发强制评估的情形主要是“以非货币资产对外投资”、“整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司”、“非上市公司国有股东股权比例变动”和“收购非国有单位的资产”。就前两种情形，由于基金股权投资一般是现金投资，或该情况属于投资后的标的公司改制，本文不再展开论述；就“非上市公司国有股东股权比例变动”的情形，其适用情况仍是针对标的公司的国资性质而言；就“收购非国有单位的资产”情形，我们注意到国资基金履行或不履行评估手续的实务案例均有，实践中存在一定的争议。考虑到国资的合伙制基金通常存在较大空间可以论证不适用前述法规的强制评估程序【2021年11月26日国资委网站对“国有控制的有限合伙企业投资于一家国有参股企业，于该国有参股企业增资时，将导致国有控制的有限合伙企业所持该国有参股企业股权比例发生变动，此时是否需按照《企业国有资产评估管理暂行办法》由该国有控制的有限合伙企业就本次增资进行评估、备案？”的提问，回复“我委现行企业国有资产监督管理制度未对有限合伙企业的投资项目是否需要评估作出规定”】，且法规对“收购”、“资产”并没有细化的定义，根据一般商业惯例我们倾向于认为私募股权投资与法规所指的“收购非国有单位的资产”存在较大差异，可不适用其所指向的评估程序。当然，基于审慎原则，我们建议宜结合股权投资方式、属地国资监管要求和类似案例等进行综合研判，并征询国资监管单位的意见或确认。

　　根据《企业国有资产法》、国资委32号令等相关规定，进场交易程序适用于企业国有资产交易的行为，具体指国有企业转让其出资所形成的权益、国有企业增加资本以及国有企业的重大资产转让行为。一方面，国资的合伙制基金通常存在较大空间可以论证不适用32号令的规定；另一方面，国资基金以现金方式对标的公司进行股权投资譬如认购增资、受让老股，由于不属于该国资基金自身的国有资产交易行为，只要标的公司不是国有及国有控制企业，即不适用32号令所规定的进场交易程序。

　　即使标的公司不是国有及国有控制企业，根据《国有资产评估管理办法》第三条“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；”、《国有资产评估管理若干问题的规定》第三条“占有单位有下列行为之一的，应当对相关国有资产进行评估：……（五）除上市公司以外的整体或者部分产权（股权）转让；（六）资产转让、置换、拍卖；”等法规，且前述法规所规制的是占有国有资产的单位，而非受限于国有及国有控制企业，故国资基金出让股权的行为从前述法规字面意义上显属其所规定的需进行资产评估的情形。

　　当然，实践中也有观点认为《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理若干问题的规定》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等规定均不适用于合伙企业，甚至国资委网站问答中亦有类似答复，进而无需按照前述法规履行资产评估的程序。对此观点我们部分认同，从立法沿革、行文表述等观察前述法规似乎并不针对合伙企业，实践中亦多有未照此履行评估程序的情况，但毕竟并无明确的法律依据或解释，审慎起见我们建议至少应结合股权退出对价、标的企业最近一期审计报告的净资产、属地国资监管要求和类似案例等进行综合研判，必要时征询国资监管单位的意见或确认。

　　根据《企业国有资产法》第五十四条及国资委32号令第十三条等规定，国有及国有控制企业的产权转让、增资及资产转让属于国有资产交易行为，应当履行进场交易的程序。故此，合伙制国资基金的股权转让是否需履行进场交易程序的问题，实际上取决于国资基金是否属于32号令项下的国有及国有控制企业。如前所述，由于当前并无专门、明确的针对合伙企业的国有企业认定和交易的法律法规，这一问题长期存有争议，实践中的做法不一，总体来看进场交易的股权转让是极少数。国资委网站亦多次表达合伙制基金转让标的股权不适用32号的观点，例如国资委网站于2024年2月5日针对“关于国资基金转让持有的股权是否进场交易问题的咨询”，答复“《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）规范的对象是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业，不包括有限合伙企业，有限合伙企业对外投资的企业股权转让不在国资委32号令规范范围内。实践中，鼓励有限合伙企业对外投资的企业股权转让通过产权交易机构挂牌转让”。

　　此外，国资基金转让标的股权还可能牵涉一些特殊情况，主要是（1）国有金融企业根据《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》的规定，可以按照投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权回购方式退出，由国有金融企业股东会、董事会或其他机构自行决策，并办理股权转让手续；（2）中央文化企业产权转让可以根据《关于进一步规范中央文化企业国有资产交易管理的通知》的规定采取非公开协议转让方式；（3）上市公司国有股权的转让可以根据《上市公司国有股权监督管理办法》的规定采取非公开协议转让方式；（4）政府投资基金根据国资委32号令第六十六条“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行”的立法精神【指认可政府投资基金的市场化运作特性】，以及部分地方政府出台的本地区指导性文件，可不必进场交易。

　　概而言之，对于合伙制国资基金的股权回购/转让而言，由于当前并无专门、明确的针对合伙企业的国有企业认定和交易的法律法规，国资委32号令是否适用于合伙企业尚存在争议，人民法院往往不会仅因国资基金转让股权未履行资产评估、进场交易等程序即认定合同无效，这也是合乎实际的。一方面，因为并无明确的法律依据或损害公共利益等事实，足以否定当事人回购合同的效力；另一方面，国资进场交易规则的法益是通过交易形式保障国资权益，而国资基金签署股权回购条款的商业逻辑正是为保障国资的权益和安全，故股权回购一般不会导致国有资产流失或损害国资利益，相反在触发回购的特定情形下，倘若一昧的否决场外回购，却更可能实质性的损害国有资产的权益。

　　[3]《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条，企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：(一)整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；(二)以非货币资产对外投资；(三)合并、分立、破产、解散；(四)非上市公司国有股东股权比例变动；(五)产权转让；(六)资产转让、置换；(七)整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；(八)以非货币资产偿还债务；(九)资产涉讼；(十)收购非国有单位的资产；(十一)接受非国有单位以非货币资产出资；(十二)接受非国有单位以非货币资产抵债；(十三)法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。

　　[4]《国有资产评估管理若干问题的规定》第三条，占有单位有下列行为之一的，应当对相关国有资产进行评估：(一)整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；(二)以非货币资产对外投资；(三)合并、分立、清算；(四)除上市公司以外的原股东股权比例变动；(五)除上市公司以外的整体或者部分产权(股权)转让；(六)资产转让、置换、拍卖；(七)整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；(八)确定涉讼资产价值；(九)法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。